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上海“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件

人員聚集場所類--踩踏)

    2014年12月31日,上海市在外灘源舉辦2015新年倒計時活動。2014年12月31日23時30分,外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平台的人行通道階梯處,上下人流不斷對沖,在階梯中間僵持。23時35分,僵持人流向下的壓力陡增,造成階梯底部有人跌倒,繼而引發多人摔倒、疊壓,緻使擁擠踩踏事件發生。事件造成36人死亡,49人受傷。據調查認定,這是一起對群衆性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重後果的公共安全責任事件。不屬于生産安全事故。

2011年起,黃浦區政府、上海市旅遊局和上海廣播電視台連續三年在外灘風景區舉辦新年倒計時活動。鑒于在安全等方面存在一定的不可控因素,2014年12月9日黃浦區政府第76次常務會議決定,2015年新年倒計時活動改在外灘源舉行,具體由黃浦區旅遊局承辦。12月26日,黃浦公安分局作出大型群衆性活動安全許可決定書。“外灘”是黃浦區轄區内的一個風景區,面積3.1平方公裡,“外灘源”位于中山東一路33号,鄰近外灘風景區,與陳毅廣場步行距離約550米,是事發當晚新年倒計時活動的實際舉辦地點。

原因分析

1.新年倒計時活動改在外灘源舉辦後,主辦單位應當提前向社會充分告知活動信息。但是,直至12月30日,黃浦區旅遊局才對外正式發布活動信息,對“外灘”與“外灘源”的區别也沒有特别提醒。信息公告不及時、不到位、不充分。

2.對新年倒計時活動地點變更風險未作評估。大量市民遊客認為新年倒計時活動仍在外灘風景區舉辦,南京路商業街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關活動吸引了部分市民遊客專門至此觀看。對此,黃浦區政府未對人員聚集可能出現的安全風險沒有進行評估。對風險認識不到位,導緻判斷失誤。

3.對人員流量變化未及時預警,應急處置不當。12月31日20時至事件發生時,外灘風景區人員流量呈上升趨勢。黃浦公安分局指揮中心未嚴格落實每半小時上報人員流量監測情況的要求,也未對人員流量快速遞增的情況采取有效措施,控制事态發展。

4.預防準備不足。黃浦公安分局在編制的新年倒計時活動安全保衛工作方案中,僅對“外灘源”新年倒計時活動進行了安全評估,未對“外灘風景區”安全風險進行專門評估。警力和安保人員配置嚴重不足。

處理結果:調查報告認為,黃浦區政府和相關部門對這起事件負有不可推卸的責任。建議對包括黃浦區區委書記、黃浦區區長在内的11名黨政幹部進行黨紀、政紀處分。

重要啟示:

1.這起事件暴露出公共安全管理方面仍然存在盲點。要按照國務院【大型群衆性活動安全管理條例】,對大型群衆性活動嚴格依法審批,切實落實相應監管和防範措施。加強對公共場所群衆自發聚集活動管理,填補無組織群衆活動的管理空白。人員密集場所經營和管理單位要制定完善的應急預案,明确最大人流承載量、限流措施和疏散路線等具體内容,尤其要做好風險評估、信息發布等工作。

 2.加強監測預警,進一步提升突發事件防範能力。在這起事件中,黃浦公安分局對監測信息研判不夠、對外灘人群高度密集産生的後果估計不足。凡是舉辦大型活動,要加強重點環節、重點區域和重要時段的現場情況監測,結合大規模人員聚集、大流量交通等情況變化,加強分析研判,及時發現問題,及時啟動相關應急預案。要健全預警管理機制,針對不同突發事件,完善預警标準和響應措施。

3.加強應急聯動,進一步強化應急處置能力。“條塊分割、各自為政”依然是城市運行管理亟需破解的難題。在這次事件中,黃浦公安分局隻對警力部署作了部分調整,沒有采取其他有效措施,一直未向上級報告,未請求增援,導緻應急力量力不從心。城市的安全發展離不開應急聯動體制機制,平日要加強應急隊伍訓練和管理,特别是要針對軌道交通、高層建築、危險化學品、人員密集場所等開展專項處置和救援訓練及演練,确保遇緊急情況現場處置和救援有序高效。

    4.又值節日來臨,公共安全提上日程。要加強節假日期間旅遊景點、商業設施、體育場館、娛樂場所、公園、學校、地鐵、機場、車站、碼頭等人員密集場所的安全檢查,重點加強台階、扶梯、連接通道等特定區域的人員流動管理。有突發情況,要采取限流、劃定區域、單向通行等管控措施。做好相關預案,防止公共安全事件發生。

延伸閱讀

 2007年9月14日國務院發布了《大型群衆性活動安全管理條例》國務院令第505号),并于2007年10月1日施行。該條例所稱大型群衆性活動,是指法人或者其他組織面向社會公衆舉辦的每場次預計參加人數達到1000人以上的體育比賽、文藝演出、展銷、遊園、燈會、廟會、花會、焰火晚會、人才招聘會、現場開獎的彩票銷售等活動。該《條例》規定,大型群衆性活動的承辦者對其承辦活動的安全負責,承辦者的主要負責人為大型群衆性活動的安全責任人。舉辦大型群衆性活動,承辦者應當制訂安全工作方案。安全工作方案包括:

(1)活動的時間、地點、内容及組織方式;

(2)安全工作人員的數量、任務分配和識别标志;

(3)活動場所消防安全措施;

(4)活動場所可容納的人員數量以及活動預計參加人數;

(5)治安緩沖區域的設定及其标識;

(6)入場人員的票證查驗和安全檢查措施;

(7)車輛停放、疏導措施;

(8)現場秩序維護、人員疏導措施;

(9)應急救援預案。



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